Hoofdstuk I. Inleiding

 

 

1. Inleiding

 

Bij de uitvoe­ring van de mi­lieu­wet­ge­ving heeft het ac­cent lange tijd gele­gen op de ver­gun­ning­ver­lening. Aan onafhanke­lijke controle en handhaving is in het verleden weinig of geen aandacht besteed. Daarin is in 1976 ver­an­de­ring in gekomen.

In 1976 is een interdepartementaal overleg inzake de hand­ha­ving van het milieurecht gestart, De Mi­nis­ter van Jus­ti­tie heeft vervolgens een rapport uit­ge­bracht over de coördi­natie bij de opsporing van milieu­delic­ten en aan de Tweede Kamer aangeboden (Kamer­stuk­ken 1976‑1977, 14315).

 

Het rapport stelt vast dat een groot aantal in­stan­ties is belast met de handhaving van het milieurecht, de op­spo­ring van milieudelicten en met het toezicht op de nale­ving van mi­lieu­wet­ten. Het gevolg daarvan is dat er een behoorlijke versnip­pering van de opsporing en handhaving is te constateren. Van een be­hoor­lijke geor­ga­ni­seer­de op­spo­ring van mi­lieu­cri­mi­nali­teit kan niet wor­den ge­spro­ken.

 

Bij de gespeciali­seer­de con­tro­le­diensten is een grote hoe­veel­heid des­kun­dig­heid en

ervaring voorhanden. Ook kan zo'n dienst terug­val­len op het orgaan, waarvan het deel

uit­maakt, voor tech­ni­sche hulp­mid­delen en gespe­cialiseerde deskundigen.

Daarnaast bestaan de con­trolerende ambtenaren van de la­gere over­heid, die door­gaans het best met de plaatselijke situa­tie ver­trouwd zijn.

 

Uit het rapport volgt dat er in de komende jaren alles aan moet worden gedaan om de

krach­ten te bundelen en de sa­men­wer­king tussen de ver­schillen­de diensten en organen te

sti­mule­ren om op die manier een ef­fec­tief opspo­ringsbeleid voor milieu­delicten tot stand te brengen. Hierbij neemt het Openbaar Mi­nis­terie bij de strafrechtelijke handhaving een

cen­trale plaats in. Bij elk ar­ron­dis­se­ments­par­ket be­staat een mi­lieu‑afde­ling.

Onder het bestuur van Winsemius, als minister van VROM, is men aan­dacht gaan be­ste­den aan de samenhang tussen wetgeving en hand­ha­ving, via de zoge­noemde regule­rings­keten, die in het Plan Inte­gratie Mi­lieube­leid (PIM) werd ge­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­­ïntro­du­ceerd.

Dit heeft geleid tot een intensievere uitvoering van de wetgeving en tot plannen ter inten­sive­ring van de handhaving (IMP-milieubeheer 1985 - 1989, 18602, nrs. 1 - 2).

De elementen van deze reguleringsketen zijn achtereenvolgens van de vroegere Minister van VROM, Win­se­mius, zijn:

          - wet- en regelgeving.

          - normstelling,

          - vergunningverlening,

          - uitvoering,

          - handhaving.

 

Ten aanzien van de reguleringsketen het volgende. Op de eerste plaats is de milieuwet­ge­ving nog van jonge datum (+ 20 jaar) en bijgevolg nog niet geheel uitgekristalli­seerd; we hebben dus steeds te maken met veranderingen en aanvullingen van die regel­geving, mede op grond van regelgeving van de Europese Unie (voorheen Europese Ge­meenschap).

­Ook de milieu­kwa­li­teits­ei­sen (nor­men)zijn van nog jonge datum (invoe­ring 1 maart 1993, de Wet Milieu­be­heer).

De vergun­nin­gen zijn bijge­volg ook niet altijd van een kwali­teit, die noodzakelijk vereist is om uitvoe­ring en handha­ving optimaal mogelijk te maken. Zo zijn in veel oudere vergun­nin­gen voor­schrif­ten opge­nomen, die niet te contro­leren, laat staan te handhaven zijn.

Daarnaast hebben we ook te maken met de interpretatie van vage begrippen in de wet- en regel­ge­ving door de rechter, waardoor er via de rechterlijke uitspraken, de jurispru­dentie, een afbake­ning plaatsvindt met betrek­king tot de inhoud van deze begrippen.

 

Zoals uit het vorenstaande is op te maken, zitten er nogal wat zwakke schakels in de

regulerings­ke­ten en de zwakste schakel bepaalt nog steeds de sterkte van de gehele keten.

Handhaving wordt in de Notitie Handhaving Milieubeleid (uit 1980) omschre­ven als "Het door controle en het toepassen  (of dreigen daarmee) van administratiefrechtelijke, straf­rechte­lijke of civielrechtelijke middelen, trachten te bereiken dat de algemeen en individu­eel geldende rechtsregels en voor­schriften worden nageleefd".

 

Met betrekking tot hand­having eerst een aantal opmerkingen. Hand­having neemt een belangrijke plaats in bij het aanpakken van de mi­lieupro­blemen.  We hebben al eerder gezien (zie module Bestuur en milieu) dat mi­lieu­pro­blemen in feite te wijten zijn aan men­selijk hande­len en dat de overheid door sturing van het mense­lijk gedrag deze pro­blema­tiek kan aan­pak­ken.

Daarom heeft handhaving, in casu controle op en correctie van gedrag, door middel van wet- ­en regelge­ving met betrekking tot het milieu in toe­ne­men­de mate de belang­stel­ling van de overheden op de ver­schil­len­de bestuursniveaus.

 

Zoals duidelijk moge zijn heeft handhaving ten doel het voor­komen (preven­tief) en even­tueel het corrigeren (repressief) van situaties die in strijd zijn met de milieuwet- en regel­ge­ving:

 

Preventieve handhaving is brongericht, dit betekent:

     -    controle op de aanwezigheid van de vereiste vergunningen,

     -    controle op naleving van vergunning en de daaraan verbon­den voor­schriften.

 

Repressieve handhaving daarentegen is meer effectgericht en zal dus toepas­baar zijn in geval de overtreding plaatsvindt of reeds heeft plaatsgevon­den. De repressieve handhaving is dus tevens gericht op het opspo­ren van feiten en gedragin­gen die straf­baar zijn, dus milieuovertredingen en milieumisdrijven.

 

Theoretisch gezien zou je verwachten dat het goed mogelijk is de naleving van wet- en regelgeving af te dwingen. Toch zijn er nog een aantal knelpun­ten te constateren:

     1.  te grote versnippering van de regelgeving,

     2.  het gedogen van het ontbreken van vergunningen,

     3.  de inhoud van de vergunningen laat vaak veel te wensen over,

     4.  niet altijd is duidelijk wie in een bepaald geval moet handhaven,

     5.  het vervolgingsbeleid van het Openbaar Ministerie is niet altijd even duidelijk,

     6.  het toepassen van de handhavingmiddelen is vaak pro­blema­tisch.

 

Behalve de hiervoor genoemde knelpunten is er nog de verscheidenheid aan handha­vende

instanties. Er zijn er vele in Nederland, die tot voor korte tijd  onderling geen of slechts zeer oppervlak­kig con­tact met elkaar had­den. Hier noemen we slechts Milieur­echerche, Algemene inspec­tiedienst (AID), Fiscale Inlichtin­gen- en Opsporings­dienst (FIOD),

Ar­beids­in­spec­tie, en vele ande­ren.

Op een of andere manier hebben ze alle­maal wat met het milieu te maken. Zij zullen nog nader worden besproken.

Naast de vele handhavers zijn er ook nog eens verschillende manieren van handhaving. De hand­ha­ving kunnen we onder­schei­den in:

          1. De strafrechtelijke handhaving.

          2. De civielrechtelijke handhaving.

          3. De administratiefrechtelijke handhaving.

In de volgende hoofdstukken worden deze onderscheiden typen van handhaving uitge­werkt.

 

2. Begrippen

 

We komen de volgende belangrijke begrippen tegen in dit hoofdstuk:

          --  handhaving,

          --  controle,

          --  toezicht,

          --  opsporing,

          --  preventieve handhaving,

          --  repressieve handhaving,

          --  bestuursrechtelijke handhaving,

          --  strafrechtelijke handhaving.

 

Sommige van deze begrippen hebben nagenoeg dezelfde betekenis.

Overeenkomstig het gebruik in een aantal Rijksnota's wordt onder hand­having verstaan het afdwingen van de naleving van de wet- en regelgeving, door middel van controle. Onder con­trole verstaan we het geheel van toezicht en opsporing. Opsporing en toezicht zijn twee verschillende middelen om de naleving van de wet- en regelgeving af te dwingen.

Opspo­ring en toe­zicht worden dan ook  door ver­schil­len­de perso­nen uitge­oe­fend. We spreken dan ook van toe­zicht­houdende ambte­naren en opspo­rings­amb­tenaren. Deze hebben ver­schil­lende bevoegdheden (waarover later meer).

 

Van toezicht spreken we in geval van preventieve handhaving. Het houdt in dat er actief toezicht wordt gehouden op de naleving van de regels zonder dat dit gebeurt met het oog op concrete gevallen, waarin het vermoeden bestaat dat de wet en/of regelgeving is over­treden.

Toezichthoudende bevoegdheden kunnen dan ook toegepast ten opzichte van allen tot wie de betrokken wettelijke voorschriften zijn gericht, zonder enig concrete verdenking.

 

Daarnaast hebben toezichthoudende ambtenaren ook een voorlichtende en adviserende taak ten aanzien van de naleving van de regels.

Van de bezoe­ken van toezichthoudende ambtenaren aan bedrijven gaat ook een grote preven­tieve werking uit en dit draagt ertoe bij dat regels en/of voorschriften beter worden nageleefd.

 

Opsporing, met inbegrip van vervolging, noemen we de repressieve handhaving.

In geval van overtredingen kan handhaving plaats vinden door middel van bestuurlijk en/of strafrechtelijk optreden. De bestuurlijke autoriteiten (provincie, gemeente, water­schap) kunnen daarbij gebruik maken van be­stuursrechtelijke middelen of eventueel privaatrechtelijke middelen.

 

De strafrechtelijke handhavingautoriteiten (Openbaar Ministerie, straf­rechter) ­maken ge­bruik van de strafrechtelijke handhavingmiddelen.

 

Er is een duidelijk verschil tussen de bestuursrechtelijke en de strafrech­te­lijke handhaving. De bestuursrechtelijke optreden heeft in de regel tot doel dat aan de illegale toestand een einde wordt gemaakt.

De strafrechtelijke handhaving daarentegen maakt de gevolgen van de over­treding (de illegale toestand) meestal niet ongedaan. Hierbij moet onder­scheid worden gemaakt tussen toezicht, opsporing en gerechtelijke vervol­ging. In dit geval is wettelijk vereist dat er sprake moet zijn van een redelijk vermoeden. De opsporing moet dan het bewijsma­teriaal aandragen dat nodig is voor een sluitende bewijsvoering en daarmee succesvolle vervol­ging.

 

3. Plaats van de handhaving

 

We moeten allereerst de plaats van het hand­ha­ven bekij­ken in het geheel van de mi­lieu­wetge­ving, met andere woorden "Aan welke voorwaar­den moet worden vol­daan om met succes te kunnen handhaven?"

In de volgende paragraaf zullen we eerst de noodzakelijke voorwaarden voor handha­ving bekijken. Daarna zullen we in de volgende hoofdstukken ingaan op de verschillen­de wijzen van handhaven en er zal ook worden gekeken naar de eventuele sa­men­loop van de ver­schil­lende rege­lingen.

 

3.1. Voorwaarden voor handhaving

 

Af­han­kelijk van de doelstellingen voor het beleid ten aanzien van een bepaald milieuprobleem zal er een wet wor­den opge­steld of zal re­gel­ge­ving wor­den gemaakt om het beleid ten aanzien van dat be­paalde mi­lieuprobleem te realiseren.

 

Deze wet- en re­gel­ge­ving mag geen mazen verto­nen, anders gaat het al fout bij de eerste schakel van de keten waardoor ook de rest van de keten een zwak geheel ople­vert.

Een "mooi" voorbeeld hiervan was het "Besluit gebruik dier­lijke mest­stof­fen", waarin een uitrijdregeling van dierlijke meststoffen was opge­nomen. Deze moest bijgesteld worden toen bleek dat deze meststoffen stilstaand werden uitgereden, met andere woorden werden gedumpt, het­geen niet de bedoeling was.

 

­Daar­naast zullen in wet en/of regel­ge­ving nor­men moeten worden gegeven. Deze wette­lijke nor­men moe­ten door het gezag, dat bevoegd is de ver­gunning­ te ver­le­nen, in de af te geven ver­gunningen worden opge­no­men. Daarbij moeten deze nor­men op een dus­da­nige wijze in de ver­gun­ning­voor­schriften wor­den op­genomen dat zij con­tro­leer­baar zijn. Als aan al deze voor­waar­den is vol­daan dan kan pas wor­den gehand­haafd. Vooral van de wijze van norm­stel­ling hangt veel af. De normen moeten con­creet zijn, dat wil zeggen ze moeten pre­cies aan­geven wat toegestaan is en een afwij­king van de norm moet duidelijk zijn vast te stellen.

 

Een voorbeeld van een niet controleerbare norm is bijvoorbeeld het volgende vergun­ning­voor­schrift: " Per jaar mag 5000 liter van stof X geloosd worden op het nabij gelegen oppervlaktewa­ter".

Beter zou zijn: "Per uur mag worden geloosd 5 liter vloei­stof, met een con­centra­tie van  0,05 mol. stof X per liter, waarbij de concentratie in het benoemde opper­vlaktewater de grens van 0,09 mol per liter niet mag worden overschreden".

 

Een derde voorwaarde voor een goede handhaving is het toe­ken­nen van vol­doende en juiste bevoegdheden voor de handhaver. Zonder vol­doende be­voegd­heden kan wel worden geconstateerd dat er een norm wordt geschonden, maar kan de handhaver verder niet veel uitrichten.

 

Een vierde voorwaarde is dat duidelijk moet zijn wie in een be­paald geval als eerste instantie in aanmerking komt om te hand­ha­ven. Daarbij speelt de vraag welk type hand­ha­ving is in het be­trok­ken geval van toe­passing. Of kunnen er mis­schien meerdere typen handha­ving naast en door elkaar wor­den ge­bruikt om de milieudelicten te bestrijden?

 

Daarbij is ook nog van belang  de rechtsbescherming voor de burger tegen de optredende handhaver, die misbruik maakt van zijn bevoegd­he­den. Ook dit zal in dit dictaat ter sprake komen.